1.1. Η παραδοσιακή λειτουργία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης
Η λειτουργία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα χαρακτηρίστηκε παραδοσιακά από μία σημαντική εξάρτηση από την Κεντρική Διοίκηση, καθώς και από την σχεδόν αποκλειστική της ενασχόληση με δραστηριότητες καθαριότητας και καλλωπισμού κοινόχρηστων χώρων, αποκομιδής απορριμμάτων και έκδοσης ορισμένου αριθμού πιστοποιητικών.
Οι περιορισμένοι κεφαλαιακοί πόροι, το περιορισμένο εύρος δραστηριοτήτων, καθώς και η επίδραση των πελατειακών σχέσεων στην λειτουργία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αποτελούν ίσως εκφάνσεις της παραδοσιακής εξάρτησης της Τοπικής Αυτοδιοίκησης από την Κεντρική Διοίκηση.
1.2. Η σταδιακή διαφοροποίηση του ρόλου της Αυτοδιοίκησης
Όμως, τόσο η αδυναμία της Κεντρικής Διοίκησης να ανταποκριθεί αποτελεσματικά στις ανάγκες του πολίτη, όσο και η συμμετοχή της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα φαίνεται ότι έχουν τροποποιήσει σημαντικά τον ρόλο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αναδεικνύοντας τον Δήμο και την Κοινότητα σε βασικούς φορείς άσκησης πολιτικής, καθώς και σε βασικούς φορείς παρέμβασης για την ανάπτυξη, τη δημοκρατία, την κοινωνική αλληλεγγύη και την αναβάθμιση της Ποιότητας Ζωής σε τοπικό επίπεδο.
Ειδικότερα, η συμμετοχή της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Ένωση φαίνεται ότι συμβάλει ιδιαίτερα στην σταδιακή τροποποίηση του ειδικού βάρους της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην διαδικασία άσκησης πολιτικής.
1.3. Επιπτώσεις από την ένταξη στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα
Καθώς η Ευρωπαϊκή Ένωση επεκτείνεται με την ένταξη νέων κρατών μελών και εμβαθύνει με την ΟΝΕ και το κοινό νόμισμα, εγκαθιστά σταδιακά έναν ενιαίο οικονομικό, κοινωνικό και πολιτικό χώρο.
1.4. Η αναβάθμιση του ρόλου των ΟΤΑ στα πλαίσια της Ευρωπαϊκής Ενοποίησης
Η επέκταση και η εμβάθυνση της Ευρωπαϊκής Ένωσης επιβάλλουν τη μεταφορά όλο και περισσότερων οικονομικών και πολιτικών αρμοδιοτήτων από τις Εθνικές Κυβερνήσεις προς τα Κοινοτικά όργανα λήψης αποφάσεων.
Καθώς οι διαδικασίες λήψης αποφάσεων αποκτούν μία Ευρωπαϊκή διάσταση, δυσχεραίνει η δυνατότητα ελέγχου των σχετικών παρενεργειών σε τοπικό επίπεδο: Η αύξηση της ανεργίας, η ξενοφοβία, η περιβαλλοντική υποβάθμιση, η διάσπαση του κοινωνικού ιστού, η πολιτιστική ομογενοποίηση, ο κοινωνικός αποκλεισμός, κλπ., είναι μερικές μόνο από τις παρενέργειες που παρατηρούνται όλο και συχνότερα σήμερα στην Ευρωπαϊκή Ένωση.
Σε αυτό το πλαίσιο, αποτελεί ίσως ζήτημα επιβίωσης της ίδιας της Ευρωπαϊκής Ένωσης η ύπαρξη θεσμών και μηχανισμών, οι οποίοι θα μπορούν να δρουν σε τοπικό επίπεδο για την άμβλυνση των παρενεργειών της ΟΝΕ και της Agenda 21. Οι μηχανισμοί αυτοί είναι – σύμφωνα με τις σχετικές αναλύσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής – οι Περιφέρειες και οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
1.5. Οι προκλήσεις για την Τοπική Αυτοδιοίκηση
Με βάση τα παραπάνω, η Τοπική Αυτοδιοίκηση αναμένεται να αντιμετωπίσει άμεσα μία σειρά από προκλήσεις:
· Συμμετοχή στον στρατηγικό σχεδιασμό και στην διαδικασία λήψης αναπτυξιακών αποφάσεων
· Ανάπτυξη μηχανισμών αυτοχρημα-τοδότησης για την εξασφάλιση οικονομικής αυτοδυναμίας,
· Εκσυγχρονισμό των δομών της (ανθρώπινοι πόροι, χρήση νέων τεχνολογιών, συνεχιζόμενη κατάρτιση), ούτως ώστε να ανταποκριθεί στις διαρκώς μεταβαλλόμενες κοινωνικές και οικονομικές συνθήκες,
· Συμμετοχή στην αξιοποίηση των Εθνικών και Κοινοτικών πόρων,
· Διασφάλιση της συνοχής του κοινωνικού ιστού, και ανάπτυξη πρόσθετων πρωτοβουλιών στον τομέα της Πρόνοιας, της Απασχόλησης και του Πολιτισμού.
Όμως, για την υλοποίηση του έργου της, η Τοπική Αυτοδιοίκηση στηρίζεται σε ένα ανεπαρκές θεσμικό πλαίσιο λειτουργίας και σε περιορισμένους ανθρώπινους και κεφαλαιακούς πόρους.
Για παράδειγμα, ο Δήμος δύσκολα μπορεί σήμερα να επενδύσει σε εξειδικευμένα στελέχη με τεχνογνωσία σε τομείς αιχμής, είτε γιατί δεν του επιτρέπεται από το θεσμικό πλαίσιο, είτε γιατί δεν έχει τους απαιτούμενους οικονομικούς πόρους.
Σε αυτό το πλαίσιο, είναι ίσως δύσκολο να σκεφτεί κανείς ότι η Τοπική Αυτοδιοίκηση θα μπορέσει να ανταπεξέλθει ικανοποιητικά στον διαρκώς μετασχηματιζόμενο ρόλο της, χωρίς να αξιοποιήσει όλα τα εργαλεία που τίθενται στην διάθεσή της τόσο από το Ευρωπαϊκό όσο και από το Εθνικό Θεσμικό πλαίσιο.
Ήδη σήμερα, η λειτουργία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης καλύπτει δραστηριότητες στους τομείς Υγείας, Πρόνοιας, Απασχόλησης, Κατάρτισης, Μεταφορών, Προστασίας του Περιβάλλοντος, Πολιτισμού, Αθλητισμού, ή ακόμη και αμιγώς επιχειρηματικές πρωτοβουλίες, με στόχο τη χρηματοδότηση του κοινωνικού της έργου.
1.6. Αντικείμενο της παρουσίασης
Με βάση τα προηγούμενα, στο παρόν σημείωμα εξετάζονται τα ακόλουθα:
i) Αναδιοργάνωση της δομής και της λειτουργίας των Δήμων
Η αναδιοργάνωση της δομής και της λειτουργίας των δήμων, με βάση πρότυπα οργάνωσης και λειτουργίας που παρατηρούνται σήμερα κυρίως στον ιδιωτικό τομέα της Οικονομίας (Συστήματα Διασφάλισης Ποιότητας, Αξιοποίηση Νέων Τεχνολογιών) και με βάση το υφιστάμενο θεσμικό πλαίσιο (Π.Δ. 410/95).
ii) Ευρωπαϊκές χρηματοδοτήσεις
Η αξιοποίηση των Εθνικών και Ευρωπαϊκών Προγραμμάτων. Στο σημείο αυτό κρίνεται σκόπιμο να σημειωθεί ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση κατά την τελευταία εικοσαετία χρηματοδοτεί δεκάδες Προγράμματα στα οποία μπορούν να συμμετέχουν φορείς της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Η δωρεάν κεφαλαιακή συμμετοχή της Ευρωπαϊκής Ένωσης κυμαίνεται σε επίπεδα από 25 έως και 100 ποσοστιαίων μονάδων του συνολικού επενδυτικού κόστους. Υπολογίζεται ότι σήμερα είναι ανοικτά άνω των 40 Εθνικά ή Ευρωπαϊκά Προγράμματα που μπορούν να αξιοποιηθούν από φορείς της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Σε αυτό το πλαίσιο, οι Δήμοι δεν φαίνεται να έχουν αξιοποιήσει επαρκώς τη δυνατότητα:
· συμμετοχής σε Ευρωπαϊκά Προγράμματα συνεργασίας με αντίστοιχους φορείς της Ευρωπαϊκής Ένωσης και
· μεταφοράς τεχνογνωσίας για την επίλυση προβλημάτων με μεθόδους που έχουν χρησιμοποιηθεί επιτυχώς από άλλους ΟΤΑ της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Η λειτουργία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα χαρακτηρίστηκε παραδοσιακά από μία σημαντική εξάρτηση από την Κεντρική Διοίκηση, καθώς και από την σχεδόν αποκλειστική της ενασχόληση με δραστηριότητες καθαριότητας και καλλωπισμού κοινόχρηστων χώρων, αποκομιδής απορριμμάτων και έκδοσης ορισμένου αριθμού πιστοποιητικών.
Οι περιορισμένοι κεφαλαιακοί πόροι, το περιορισμένο εύρος δραστηριοτήτων, καθώς και η επίδραση των πελατειακών σχέσεων στην λειτουργία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αποτελούν ίσως εκφάνσεις της παραδοσιακής εξάρτησης της Τοπικής Αυτοδιοίκησης από την Κεντρική Διοίκηση.
1.2. Η σταδιακή διαφοροποίηση του ρόλου της Αυτοδιοίκησης
Όμως, τόσο η αδυναμία της Κεντρικής Διοίκησης να ανταποκριθεί αποτελεσματικά στις ανάγκες του πολίτη, όσο και η συμμετοχή της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα φαίνεται ότι έχουν τροποποιήσει σημαντικά τον ρόλο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αναδεικνύοντας τον Δήμο και την Κοινότητα σε βασικούς φορείς άσκησης πολιτικής, καθώς και σε βασικούς φορείς παρέμβασης για την ανάπτυξη, τη δημοκρατία, την κοινωνική αλληλεγγύη και την αναβάθμιση της Ποιότητας Ζωής σε τοπικό επίπεδο.
Ειδικότερα, η συμμετοχή της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Ένωση φαίνεται ότι συμβάλει ιδιαίτερα στην σταδιακή τροποποίηση του ειδικού βάρους της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην διαδικασία άσκησης πολιτικής.
1.3. Επιπτώσεις από την ένταξη στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα
Καθώς η Ευρωπαϊκή Ένωση επεκτείνεται με την ένταξη νέων κρατών μελών και εμβαθύνει με την ΟΝΕ και το κοινό νόμισμα, εγκαθιστά σταδιακά έναν ενιαίο οικονομικό, κοινωνικό και πολιτικό χώρο.
1.4. Η αναβάθμιση του ρόλου των ΟΤΑ στα πλαίσια της Ευρωπαϊκής Ενοποίησης
Η επέκταση και η εμβάθυνση της Ευρωπαϊκής Ένωσης επιβάλλουν τη μεταφορά όλο και περισσότερων οικονομικών και πολιτικών αρμοδιοτήτων από τις Εθνικές Κυβερνήσεις προς τα Κοινοτικά όργανα λήψης αποφάσεων.
Καθώς οι διαδικασίες λήψης αποφάσεων αποκτούν μία Ευρωπαϊκή διάσταση, δυσχεραίνει η δυνατότητα ελέγχου των σχετικών παρενεργειών σε τοπικό επίπεδο: Η αύξηση της ανεργίας, η ξενοφοβία, η περιβαλλοντική υποβάθμιση, η διάσπαση του κοινωνικού ιστού, η πολιτιστική ομογενοποίηση, ο κοινωνικός αποκλεισμός, κλπ., είναι μερικές μόνο από τις παρενέργειες που παρατηρούνται όλο και συχνότερα σήμερα στην Ευρωπαϊκή Ένωση.
Σε αυτό το πλαίσιο, αποτελεί ίσως ζήτημα επιβίωσης της ίδιας της Ευρωπαϊκής Ένωσης η ύπαρξη θεσμών και μηχανισμών, οι οποίοι θα μπορούν να δρουν σε τοπικό επίπεδο για την άμβλυνση των παρενεργειών της ΟΝΕ και της Agenda 21. Οι μηχανισμοί αυτοί είναι – σύμφωνα με τις σχετικές αναλύσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής – οι Περιφέρειες και οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
1.5. Οι προκλήσεις για την Τοπική Αυτοδιοίκηση
Με βάση τα παραπάνω, η Τοπική Αυτοδιοίκηση αναμένεται να αντιμετωπίσει άμεσα μία σειρά από προκλήσεις:
· Συμμετοχή στον στρατηγικό σχεδιασμό και στην διαδικασία λήψης αναπτυξιακών αποφάσεων
· Ανάπτυξη μηχανισμών αυτοχρημα-τοδότησης για την εξασφάλιση οικονομικής αυτοδυναμίας,
· Εκσυγχρονισμό των δομών της (ανθρώπινοι πόροι, χρήση νέων τεχνολογιών, συνεχιζόμενη κατάρτιση), ούτως ώστε να ανταποκριθεί στις διαρκώς μεταβαλλόμενες κοινωνικές και οικονομικές συνθήκες,
· Συμμετοχή στην αξιοποίηση των Εθνικών και Κοινοτικών πόρων,
· Διασφάλιση της συνοχής του κοινωνικού ιστού, και ανάπτυξη πρόσθετων πρωτοβουλιών στον τομέα της Πρόνοιας, της Απασχόλησης και του Πολιτισμού.
Όμως, για την υλοποίηση του έργου της, η Τοπική Αυτοδιοίκηση στηρίζεται σε ένα ανεπαρκές θεσμικό πλαίσιο λειτουργίας και σε περιορισμένους ανθρώπινους και κεφαλαιακούς πόρους.
Για παράδειγμα, ο Δήμος δύσκολα μπορεί σήμερα να επενδύσει σε εξειδικευμένα στελέχη με τεχνογνωσία σε τομείς αιχμής, είτε γιατί δεν του επιτρέπεται από το θεσμικό πλαίσιο, είτε γιατί δεν έχει τους απαιτούμενους οικονομικούς πόρους.
Σε αυτό το πλαίσιο, είναι ίσως δύσκολο να σκεφτεί κανείς ότι η Τοπική Αυτοδιοίκηση θα μπορέσει να ανταπεξέλθει ικανοποιητικά στον διαρκώς μετασχηματιζόμενο ρόλο της, χωρίς να αξιοποιήσει όλα τα εργαλεία που τίθενται στην διάθεσή της τόσο από το Ευρωπαϊκό όσο και από το Εθνικό Θεσμικό πλαίσιο.
Ήδη σήμερα, η λειτουργία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης καλύπτει δραστηριότητες στους τομείς Υγείας, Πρόνοιας, Απασχόλησης, Κατάρτισης, Μεταφορών, Προστασίας του Περιβάλλοντος, Πολιτισμού, Αθλητισμού, ή ακόμη και αμιγώς επιχειρηματικές πρωτοβουλίες, με στόχο τη χρηματοδότηση του κοινωνικού της έργου.
1.6. Αντικείμενο της παρουσίασης
Με βάση τα προηγούμενα, στο παρόν σημείωμα εξετάζονται τα ακόλουθα:
i) Αναδιοργάνωση της δομής και της λειτουργίας των Δήμων
Η αναδιοργάνωση της δομής και της λειτουργίας των δήμων, με βάση πρότυπα οργάνωσης και λειτουργίας που παρατηρούνται σήμερα κυρίως στον ιδιωτικό τομέα της Οικονομίας (Συστήματα Διασφάλισης Ποιότητας, Αξιοποίηση Νέων Τεχνολογιών) και με βάση το υφιστάμενο θεσμικό πλαίσιο (Π.Δ. 410/95).
ii) Ευρωπαϊκές χρηματοδοτήσεις
Η αξιοποίηση των Εθνικών και Ευρωπαϊκών Προγραμμάτων. Στο σημείο αυτό κρίνεται σκόπιμο να σημειωθεί ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση κατά την τελευταία εικοσαετία χρηματοδοτεί δεκάδες Προγράμματα στα οποία μπορούν να συμμετέχουν φορείς της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Η δωρεάν κεφαλαιακή συμμετοχή της Ευρωπαϊκής Ένωσης κυμαίνεται σε επίπεδα από 25 έως και 100 ποσοστιαίων μονάδων του συνολικού επενδυτικού κόστους. Υπολογίζεται ότι σήμερα είναι ανοικτά άνω των 40 Εθνικά ή Ευρωπαϊκά Προγράμματα που μπορούν να αξιοποιηθούν από φορείς της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Σε αυτό το πλαίσιο, οι Δήμοι δεν φαίνεται να έχουν αξιοποιήσει επαρκώς τη δυνατότητα:
· συμμετοχής σε Ευρωπαϊκά Προγράμματα συνεργασίας με αντίστοιχους φορείς της Ευρωπαϊκής Ένωσης και
· μεταφοράς τεχνογνωσίας για την επίλυση προβλημάτων με μεθόδους που έχουν χρησιμοποιηθεί επιτυχώς από άλλους ΟΤΑ της Ευρωπαϊκής Ένωσης
